对科技政策制定中的理性基础的考察
李 侠
（复旦大学哲学系， 上海：200433）
摘要：文章对理性在科技政策制定中的作用进行了全面的考察，指出人类的理性存在诸多局限性，因而以理性为基础的政策制定也不可避免地存在缺失与局限，进而批评了目前在政策制定中普遍存在的理性建构主义的主张，认为只有正确认识人类的理性才能在当前的形势下制定出符合实际的科技政策。
关键词：科技政策；理性；局限。
中图分类号：G301 文献标识码：A
在全球经济一体化进程加快的今天，科技政策的作用也越发显得重要，因为全球化导致一种更加开放的环境，科技运行的风险与机会都显著地增加了，在这个大的时代背景下也为政策的制定增加了难度，因为以往的政策制定的空间相对来说是一种封闭的和有限的，而现在科技政策的制定面临诸多时空不确定性的因素。因而，在新的形势下考察以往政策制定的元理论的缺失与局限，在这个时刻就显得尤为重要了，因为如果我们不能从基础上重新认识人类理性，即使有了最新的技术手段，仍不能保证我们的政策的制定能够达到满意的效果。而且，这个工作历来是在政策制定中被人有意或无意忽视的薄弱环节，鉴于此，我们要作的主要工作就是重新审查与厘清人类的理性在制定政策中作用。
一 对政策制定中的人类理性的考察
理性一直是人类区别于其他动物的主要标志，近代，特别是自十七世纪培根和笛卡尔的学说得到广泛弘扬以来，这种理性主义的思维模式逐渐成为成功的代名词，尤其是十九世纪以后，随着科学时代的来临，人类利用自己的理性取得了的巨大成功。工业革命的实现，上个世纪之初的科学革命的完成，这一切都无形中增加了人类对自己理性能力的信任，完成了理性主义在人类各个生活领域的主导地位的确立。可以说这种思维模式已经成为我们的一种文化习惯，这样就不可避免地把这种思维模式渗透到人们的所有行为方式中，并以此为准绳对事物进行权衡和评判，当然包括这里要谈的科技政策的制定过程。由于理性主义的思维模式已经成为人们的一种固定思维方式，因而，对于理性本身的作用倒反而成为了被人们忽视和被遮蔽的领域，当然造成这种情况的原因是多种多样的，但是人类对自身理性缺乏必要的反思，应该是其中的一个主要因素。鉴于此，分析理性本身存在的缺失与局限，对于制定正确的科技政策就成为一种有重大意义的元政策问题。那么，我们在充分肯定理性作用的同时，主要注意理性的哪些局限呢？在我们看来主要有以下几个问题是与科技政策制定密切相关的，下面我们对这些问题分别进行一些分析。
1．1 理性的建构主义在科技政策制定过程中的缺失与局限
理性的建构主义是理性扩张的一种典型表现，这种观点在西方社会中可谓历史悠久。它的主要理论旨趣是指：“一切有用的人类制度都是，而且应当是自觉的理性特意设计的产物。这种理论被笛卡尔派理解为几何学精神（esprit geometrique）——一种从若干确定不移的前提，通过演绎过程达到真理的精神能力。”[1]在著名经济学家哈耶克看来，这种幼稚的理性主义最恰当的称呼应是理性建构主义（rationalist constructivism），可以说哈耶克是二十世纪最著名的批判理性主义者，因为在哈耶克看来，人类文明中的许多制度不是人类特意设计的结果，而是经过扩展秩序进化的结果。对于哈耶克而言，这种理性的建构主义导致的后果就是：产生出了现代社会主义、计划和极权主义。哈耶克的理论基础是基于人类知识的分立特性，任何人都无法掌握所有的知识，因而全面的计划是不可能的，再加上人类是通过模仿来学习成功的经验的，正是在这种自生自发的扩展秩序的导引下，人类的文明才得以产生与发展。正如哈耶克指出的那样：“这种秩序中的各种结构、传统、制度和其他成分，是在对各种行为的习惯方式进行选择中逐渐产生的。这些新的规则得以传播，并不是因为人们认识到它们更有效，或能够估计到它会得到扩展，而是因为它们使遵守规则的群体能够更成功地繁衍生息。并且能够把外人也吸收进来。”[2]的确，哈耶克在对人类理性的理解上是深刻的，他正确地指出了理性的很多局限与缺失，但是他的许多观点，也是存在许多问题的。在我们看来任何制度的确都经历了模仿的自生自发阶段，但在这个阶段以后不能完全排除人为主动设计的阶段，只有这样理解，人类文明的演进历程才是可以理解的。就制度而言，尤其存在这种情况，因为任何制度的产生都经历了一种从非正式制度到正式制度演进的过程，在这个环节上，经过了自生自发到人为设计的阶段，体现了人类理性作用的积极的方面。如果完全排除人类理性的作用，那么，任何人类优秀的制度都无法确立和保存下来，因为在这个过程中，人类依靠理性对那些优秀的非正式制度进行人为的设计与安排，把一种制度确立与固定下来，只有这样才能保证历史的连续性。
对于科技政策，我们认为存在同样的情形，作为国家制度安排的一种形式，同样经历了从自生自发阶段到人为主动设计的阶段，这应该是世界上任何一个国家制定科技政策的大致走向。但是，这种正确的发展路径，由于人类对理性的盲目崇拜，导致了严重的扭曲，这可以从现代在政策制定过程中存在严重依赖各种政策模型与大量的统计分析中明显看到。因此，对于这种政策制定中的建构理性主义的模式，需要避免两种极端的倾向：其一，完全排除理性在科技政策制定中的作用，彻底否定人类理性的作用；其二，完全依赖于人类的理性，排除任何非理性的选择，认为只有人类的理性才能真正揭示科技政策的内涵，在此基础上才能制定出符合科技发展规律的科技政策。从科技与人类社会发展的大环境来看，第一种观点显然过于偏激，有矫枉过正的缺陷，因为在当前的社会语境下，完全排除理性在政策制定中的作用是不可能的，亚当•斯密早就指出：在一双看不见的手的导引下，任何人都利用自己的理性在市场中追寻利益最大化。科技政策同样体现了人类追求利益最大化的旨趣。这种观点的积极之处在于提示我们认真反思人类理性的认知限度，可以说这些思想家的观点还是很深刻的，正如英国政治学家迈克尔•欧克肖特尖锐指出的那样：“一切科学，一切艺术，一切实践活动，都需要某种技艺，实际上无论什么人类活动，都包含知识。一般说来，这知识有两种，任何实际活动总是包含这两种知识。第一种知识称之为技术知识，这种技术知识被制定为规则，它们被，或可以被精心学习、记住，它的主要特征是它可被精确制定，虽然制定它需要特殊技巧和洞见；第二种知识为实践的知识，因为它只存在于运用中，不是反思的，也不能制定为规则。政治活动中包含的知识既是技术的，又是实践的。简言之，没有什么地方，技术知识能与实践知识分开，特别是政治活动中。也没有地方能认为它们彼此同一，能相互代替。”[3]可以说，迈克尔•欧克肖特关注的是政治活动中实践知识维度的缺失，只剩下了代表理性主义的技术的知识，这样的政治活动是不能引导人类走向健康的未来的，而哈耶克的批判则主要针对社会科学实践中的理性主义的霸权，在他看来，这种理性的滥用将导致通往奴役之路，是人类的一种致命的自负的表现。这种观点在目前还是少数，支持者不多，但揭示出的问题值得我们深思。第二种观点是当前制定科技政策中的主流观点，本文的目的就在于揭示这种观点同样存在很多的缺失与局限，从上面第一种观点中已经能够感受到存在的问题，这里不再赘述。
前面两种对理性观的截然相反的观点，只是从宏观层面上的论述，那么作为微观意义上理性本身的状况又是如何呢？这对于我们正确认识理性具有基础性的作用。
二 理性的有限性与科技政策制定的内在约束
在科技政策制定的过程中，不论支持理性也好，还是反对理性也罢，对于任何一项科技政策的制定都是一种宏观的论述，那么在微观的具体的政策制定层面人类的理性作用又存在哪些问题呢？对此，我们认为在理性与具体的科技政策之间存在着双向的制约关系：其一，人类理性本身对科技政策的制约；其二，政策本身对理性的约束。正是由于存在着这种制约关系，因而研究人类理性的有限性，就成为制定科技政策的关键问题。
首先，我们来看一看人类在现实世界中处理具体问题时的理性。由于社会的复杂性，在特定时间和环境下任何人都无法详细知道每一个复杂事件的所有信息；再加上特定时期人类智力和知识的有限性，一个人（或一个团体）无法对复杂事件做出一个具有确定性的决策，只能在一定程度上接近事物的本来面貌，这充分说明了人类理性的有限性。诺贝尔经济学奖获得者赫伯特•西蒙（Herbert A.•Simon,1916-2001）早已指出：“作为新古典经济学的基本假设的决策者具有“完全理性”即决策者具有全部可供选择的机会和完整的知识，并且可以完全预料他们所做任何选择的结果。在新古典经济学的世界中，任何决策和选择都是在下述条件下做出的：第一，任何决策者都具有明确的目标函数，其决策的目的就是实现效用函数或利润函数的期望值的最大化；第二，每个决策者对所有可能的选择对象都有完全的了解和完全的选择自由；第三，每种选择结果的概率分布是已知的，即决策者面临的环境因素是确定。”[4]在西蒙看来，完全理性的假设虽然是相当方便简洁的假定，但遗憾的是，它同实际的选择过程不一致。首先，相对上面的第一条来说，决策者不可能对任何一个选择结果有完全的了解和预见，相反，在现实中它们总是片面、不完全的甚至完全无法预知的，再加上决策者自身也存在知识和计算能力等方面的局限性，因此，决策者往往需要在缺乏完全信息的情况下进行决策；其次，完全理性要求决策者在所有可能的决策中进行选择，但实际的情况是，决策者不可能具有完全的知识，因而不可能在全部选择中进行选择；最后决策者面对的环境因素也是随时变化的，在全球化进程加快的今天这一点更加明显，所有这一切都证明人类理性的有限性，因而在这个前提下，人类制定的各种政策只能是符合满意化原则的政策，而不可能是最优化的政策。
由于科技事业目前已成为各个国家最重要的社会建制之一，在大科学时代的背景下，任何科技政策的制定都必须考虑到人类理性的有限性，只有在这种思路下，我们才能制定出基本符合一个国家实际的令人满意的政策，可以说人类理性的有限性成为政策制定的基本前提条件，如果没有充分认识到这一点，科技政策的制定将是盲目的。
任何一个人或团体在制定政策时都有一个潜在的梦想，那就是使这个政策具有放之四海而皆准的对无限空间的占有的诉求，另一方面，又渴望这个政策像自然规律一样具有永恒性，其实这也是人类理性的一种显现。但是，我们知道任何政策都是针对一个或数个特定问题而提出来的，这就暗示了任何政策都有空间和时间方面的硬性约束。由于任何政策从某种意义上说都是配置科技资源的一种手段，它的主要功能体现在合理分配资金、引导与规范科技正常运行的功能（通过正面的鼓励与支持引导科技事业实现国家的目标与战略，同时通过强制性的反面禁止的方式抑制某些科技行为的发生与发展），借此实现国家的意志。正因为科技政策的这种属性，暗含了科技政策在空间上对制定者的约束，换言之，任何科技政策发生作用的范围是有限度的，即只有在一定范围内科技政策才能发生作用。因为任何国家都有自己的特定国情与目标，即使全球化已经很广泛的情况下，这种硬性的约束也不会完全消失，因而制定大而全的科技政策只能是人类理性的一种理想。需要重点指出的是，在全球化的浪潮中，后发展国家如何制定正确的科技政策，意义事关重大，鉴于中国的具体国情，我们认为在政策制定方面，不宜过早提倡完全采取全球化的策略，因为在当前这种语境下，中国还是一个弱势的国家，采用盲目的跟随的策略将导致我国脆弱的科技体制出现危机，在这个意义上说，在科技政策制定过程中，我们的政策空间仍然主要集中在民族—国家（nation-state）的限度内（对于有些学者极力提倡的全球化，我们认为对于中国而言还为时尚早，而且在这个过程中付出的成本将大于我们冒险跟进的收益，不过及早了解全球化的游戏规则则是必要的）。但是，即便在有限的空间内，由于人类理性的有限性，以及信息的不对称，我们也不能制定出最优的政策，只能是相对满意的政策。需要提及的是这里的政策空间是一种相互交叉的空间，而不是重叠的空间，举例来说，制定自然科学的政策与制定社会科学的政策的效用空间就是交叉的，而不是重叠的，也就是说，这种空间针对的目标群体是不同的，这种区别导致政策空间的交叉形态。
对于制定政策来说，它的第二种约束是指时间的约束，即任何政策都有时效性。因而，永恒不变的政策是不存在的，也就是说我们制定的科技政策主要是针对当下的科技发展状况的。所以，在日常生活中，我们所提到的政策要有很好的前瞻性只能是一种理想，一种基于人类理性的理想。因为现实的世界是一个充满不确定性的世界，任何精确的预言与计划都只能是一种善意的猜测，在信息社会科技发展的实际状况更是印证了这种观点，这就要求我们时刻根据变化了的情况，及时调整政策并在必要时果断终止已经失灵的政策，只有及时地终止那些已经与环境不相符合的失灵政策，才能真正开始政策的评估工作，进而发现人类理性的有限性的问题。众所周知，美国二战后的科技政策的制定，基本上是基于二战后期（1945年7月5日）布什（Vannevar Bush，1890-1974）提交给总统杜鲁门的著名报告：《科学：永无止境的边疆》（Science:The Endless Frontier）为蓝图制定的，可以说这份报告集中了当时最优秀的智力，由五十名专家共同完成的，它的确极大地促进了战后美国科学的发展，但是随着时间的推移，环境的变化，政策本身面临的问题也越来越多，批评的意见也逐渐得到了人们的普遍重视。在这份报告发表五十周年之际，政策专家巴菲尔德（Claude E.Barfield.）把人们对这份报告的反思与意见以书的形式汇编起来，正如巴菲尔德在书中指出的那样：“杜鲁门的最亲密顾问、预算总监，史密斯（Harold Smith）曾对该报告嘲讽地说：该报告的标题应该改为：‘科学，永无止境的支出’。”[5]因为，布什对科学研究结构的划分、对基础研究的偏重、以及典型的线性的科学发展观等，与科技发展的实际状况已经不相符合，因而再用这种战略和政策指导科技的发展显然不太适合。可见就是这样一份杰出的科技发展战略也有强烈的时间约束，更何况一般的科技政策呢？联系到我们的实际情况，不难发现，在我们国家有许多已经不能发挥正面作用的科技政策仍然大量存在，这不但浪费了许多宝贵的资源，而且还经常成为科技进一步发展的障碍，以至于在这些失灵政策背后隐藏的理性的局限性被各种眼前的利益关系遮蔽了。对此，美国政策专家托马斯•戴伊（Thomas R•Dye）指出，造成政策失灵难以终结的原因主要有以下几点：“1.政府通常追求相互不一致的目标去满足各种各样的群体，总体上说计划和评估能够揭示公共政策中的不一致，促使其去重新考虑根本的社会目标。然而在公共计划的目标上缺乏一致意见，而政策评估研究能引起一大堆政治矛盾，因而政府机构通常选择避免矛盾，于是也就避免进行能引出如此多麻烦的研究；2.许多计划和政策首先具有的是一种象征价值，它们实际上并不改变目标群体的状况，只不过是这些群体感觉到政府在‘关心’它们。因而，政府机构不欢迎那些揭示它的努力没有效果的研究，因为这种泄露等于告诉目标群体政策的无用，进而可能降低政策的象征价值；3.政府机构已经花了很大的精力去‘证明’政策的积极影响，管理者也认为对政策影响的评估就是企图限制或摧毁政策或怀疑管理者的能力；4.政府机构通常已经在当前的政策中进行了大量的投入——组织的、财政的、物质的、心理的等，从这种意义上说，政府倾向于反对发现这些政策不工作的状态等。”[6]从戴伊对政府有意无意阻挠对政策进行评估的分析中，我们可以清晰地发现人类理性的局限性。换言之，政策的时效性永远是对人类有限理性的硬性制约，从这点也不难推断出：现代科技政策的寿命周期比小科学时代是大大缩短了，只有认识到这点才能更好地发挥科技政策对科技资源进行正确配置的时效功能。
三 科技政策制定过程中的个体有理性与整体无理性的悖论
现代科技政策的制定从总体上看是人类运用理性的结果，但是在这个过程中我们还面临一个更为复杂的困境，即个人的有理性以及社会整体的无理性的矛盾，亦即任何个人着手制定政策都本着利益最大化的原则。由于整个社会是由无数的个人组成的，而这些分散的个人的偏好又不一致，这样就导致了个人的有理性与整体的无理性的困境。鉴于全体一致同意原则在实践中的高额成本，在实际的政策制定过程中，我们采用代议制的组织形式，这样就可以避免高额的政策制定成本，但是这时矛盾又转化为利益集团之间的博奕行为，因为任何利益集团都代表了一群偏好相近的人群在科技政策制定过程中利益分配问题，通常的做法是在代议制的组织形式中，我们采用多数决定的原则来决定一项科技政策的取舍，但是这里存在一个棘手的问题是，也许这种多数只是微弱的多数，比如51%对49%，我们能说后者的选择中就一定是缺少理性的吗？显然不能，因为代议制的出现从某种意义上说只是人们决策时减少决策成本、以及最大限度满足帕累托最优的一种选择而已，因而如何照顾到少数人的利益不被侵犯，也是尊重人类理性的一种表现，更何况科技政策本身已经暗含了对科技资源的分配。鉴于此，我们认为采取政策制定主体的多元化是目前解决理性悖论的一种可选的措施。因为，只有主体的多元化才能使个人与整体之间的理性不对称的矛盾得以化解，同时还能克服多数人对少数人的剥夺。这样，政策的制定才能最大限度地保证公平，也才能最大限度地使科技资源发挥最大的效用。再者，只有制定主体的多元化才能克服一些科技精英在政策制定中的利用权威资源、组织资源发生的影响作用（由于中国是一个发展严重不平衡的国家，比如说北京、上海两地的院士数量已经接近占院士总数的一半，而他们又大多工作于有影响的组织中，如各种科研院所、重点大学等，可想而知，其它许多地区在科技政策制定的影响力方面处于何等的劣势），因为，任何政策的制定都是利益集团之间的博弈与均衡的结果，如果存在多元的利益集团，那么为了最终达成一项政策，就需要多方的妥协与让步，这样的政策也就更能体现公平与效率的原则，尤其是我国这样的一个科技文化发展水平还不是很高的国家，科技政策对科技发展的导向作用就更是明显，因而一个反映多种利益群体在政策制定中具有同等权重的政策对科技发展的重要作用就不用赘述了，因为这多种多元化反映了个人到整体之间的多种偏好。这里需要提及的是传统政策制定中的一个死角，即经过多数决定的政策，往往体现了一种很弱的偏好强度，而被否决的少数却体现了一种强烈的偏好，那么这种经过多数决定的政策是否能够产生足够大的激励机制与导向作用，这一点颇值得怀疑。美国政治学家达尔就曾深刻地指出：“如果涉及一项集体性决策，有人要求投票表决，那么是否有可能构建一些规则，以便使一个仅略微偏好其备选方案的冷漠的多数，不能藐视一个强烈偏好其备选方案的少数呢？”[7]因而如何测度各制定主体的偏好强度的大小也就成为衡量一项政策的绩效的无形标准，而这些正是目前科技政策制定中存在的薄弱环节。
四 针对有限理性的科技政策制定的路径选择问题
上面我们详细地分析了在科技政策制定过程中，由于人类理性的有限性，以及制定政策时面临的问题与困境，结合我国的实际，如何克服与解决这些问题呢？我们认为主要有以下几个方面值得我们重视，只有这样，我们才能制定出既符合国家的总体战略安排又能合理配置科技资源的高质量的科技政策。
首先，从思想深处要正确认识到人类理性的局限性，彻底反思当前在政策制定过程中的科学主义（scientism）倾向，即理性的建构主义的主张，坚决清除对理性的无原则的崇拜。的确，我们不能放弃理性，但是要考虑到它的局限性，只有这样我们才是真正在尊重人类的理性，因为哈耶克早已证明人类文明的发展是一种自生自发的扩展秩序的结果，而不是人类主动设计的结果。这就要求我们在承认理性的重要作用的同时，也要给予非理性的因素以合理的存在权利，因为直觉、判断、灵感等非理性因素在人类的发展中起过非常巨大的作用，从这个意义上说，理性与非理性的共存与协调发展，是我们今后制定科技政策时必须要考虑的问题。
其次，由于人类理性的有限性，再加上当前科学发展的复杂性，要求我们在政策制定过程中保持一个开放的公共领域（public sphere）。因为只有开放的公共领域的存在，我们才能最大限度地把分散在无数人头脑中的知识挖掘出来，才能最大限度地避免任何单个人或团体制定政策时存在的理性缺陷与不足。同时，开放的公共领域的存在还能从根本上满足政策本身对人类理性的约束，因为任何一个开放的公共领域都要求信息的公开，这在中国已经成为政策制定过程中最大的人为障碍，及时、准确、真实的信息的获得往往成为了一种特权的象征，在缺少足够信息的情况下，很难制定出高质量的、符合实际的政策，而且还造成了资源的严重浪费。在这点上，相信全球化有利于打破这种信息的严重不对称（以互联网为代表）。也许更为重要的是，一个开放的公共领域的存在也是人类检验理性的最好场所，以及进行政策评估的必要场域。
最后，在政策制定过程中要保持利益团体的多元化。只有这样才能最大限度地克服个人有理性与整体无理性之间的矛盾，换言之也才能从制度上保证少数人不被多数人剥夺。因为在个人的有理性与社会整体的无理性之间的矛盾，在一个很长的时期内无法消除，在这种情况下只有倡导一种公共理性，才能为制定正确的政策提供一种智力氛围。正如美国政治哲学家罗尔斯指出的那样：“公民致力于公共理性的情况是这样的：当他或她在自己真诚地认为关于正义的最合理政治概念框架中进行协商对话，他或她就承诺了公共理性。而对于其他自由与平等的公民而言，这种政治概念所表达的政治价值也是可以合理地预期他们能够理智地接受的。我们每一个人都必须遵守一定的原则和方针，并以这种方式满足上述标准。”[8]由此，可以得出罗尔斯关于公共理性的内在要求：即公共理性的内涵是由一组有关正义的政治概念所赋予的，而不是通过某种单一政治概念获得。需要说明的是，在政策制定过程中，公共理性的运用并不只局限于制定者、执行者与监督者这三个层面，而是存在于整个公共领域以及政策的生命周期之中，只有这样我们才能用公共理性来弥补单纯个人与社会整体之间在理性上的矛盾，同时又能使政策最大限度地符合效率与公平的原则。
五 结 语
综上所述，我们详细分析了在当前科技政策制定过程中存在的严重的唯理性主义的价值取向，即认为只要经过人类理性的缜密思考，以及利用现代的分析技术就能制定出正确科技政策的幻象，而不去思考这种信念的基础的可靠性，导致现代政策制定中出现了严重的科学主义化的倾向（实践证明，有很多失灵的政策大都是盲目依赖理性的产物）。对此，我们分析了人类理性存在的诸多缺失与局限，以及在政策制定中存在的危害。鉴于此，本文就政策制定中的人类理性问题提出了一些尝试性的解决策略，借此希望重新认识理性的作用。
从一定意义上讲，在这个时代科技政策已经成为科技发展的最大外生变量，因而对政策制定的基础——理性的考察，就具有了一种非同寻常的意义，尤其是在我国科学主义已经成为一种主流意识形态的今天，反思人类理性的作用就具有了多方面的意义。
参考文献：
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作者简介：
李 侠（1967-），男，辽宁省辽阳人，复旦大学哲学系博士后，研究方向：科技哲学与STS。
注：本文已经在《科学学研究》2003（增刊）中发表。